副伏羅歸義王，立王庭于白海之濱。
與劉備重筑的白檀城，互市多年。隨高車日益漢化，受三郡烏桓、南匈奴等內遷部族所染，亦逐漸適應農牧。如今皆筑城而居。再加眾所周知的“北有薊，莫縱韁”。邊郡形勢，逐漸穩定。
長城以北。前漢時所置，今漢已廢數縣：白檀、平剛、石成、廣成、白狼等，今多有部族定居，廣種苜蓿，習得青儲飼料制備等諸多技藝，變游牧為半農牧。水草豐茂時，在草場間遷徙游牧。隆冬枯草季，則入安居點。避暴雪極寒。水洗水暖，享一年安逸，故稱“半游牧”。只需不在游動，游牧還有何所懼。
劉備與副伏羅老王商定。前漢時邊郡，悉數復置。立高車十二歸義侯國。類比“使匈奴中郎將”，設“使高車中郎將”。
使匈奴中郎將，主護南單于，比二千石，可擁節，有從事二人，有事可新增。主，持節出使、領護或衛護南匈奴等職責，亦主監察北匈奴動靜。
高車歸義侯國，類比管理東夷之樂浪。大事小情，無需上洛。可入白檀城，向使高車中郎將通稟。
“十二侯國”的設立，可謂神來之筆。與劉備先前，將羌、氐分治，立護氐校尉，如出一轍。
歸義侯國，既稀釋瓦解了高車十二部過于集權的部落制度，又分散了各部渠帥，對老丈人王位的覬覦。
可謂一石數鳥。參考西域都護府之于西域城邦。分而化之，對大漢有利。
歸義侯國的建立。標志著高車正式納入大漢治理體系。
通商互市，各取所需，各補所短。再加有薊國虎踞在側。衣食無憂，生活日漸安逸的高車，又豈敢輕起刀兵。
饑寒起盜心。亙古不變之真理。
但凡過的下去。誰又愿提著腦袋，鋌而走險。終歸是“逼上梁山”。
趨利避害，人之常情。便是塞外胡人，亦不例外。
分立高車十二侯國，效果斐然，遠超劉備預計。
所謂人過留名，雁過留聲。又謂名不正而言不順。能被大漢認可，方能名正言順。從此往后，被各自部族，乃至整個部落聯盟，所認可。
薊王又約定。新任高車歸義王，當從高車十二歸義侯中，由部落聯盟并漢庭，共同推選。
并將此項制度，不斷延續乃至發揚光大，形成“祖制”。
一旦高車部落習慣了推選制度。必會傳承有序。降低老王去世后，兵亂四起，各部互相攻伐，聯盟隨即瓦解的風險。
輪流推選制度，也能有效防止一家獨大。漢庭的介入，如同西域都護府，防止小國被大國所并。
使高車中郎將，與漢廷“使者校尉”，有異曲同工之妙。
毫不客氣的說。大漢的使者校尉，在舉目皆是奴隸國度的暗淡星空下，以封建制度的先進性而言，絕對是維系區域穩定的中堅力量。
當然，對封建體質的種種先進性，部落聯盟最直觀的體驗，便是與之打交道的漢人官吏。
換言之。首任使高車中郎將的人選。直接關系到“推選制度”成敗與否。
劉備必須慎重。
現任西林令閻柔，是薊王心中不二之選。
唯一掣肘，閻柔名聲在外。乃是眾所周知，直少年時便追隨劉備的肱骨家臣。若堂而皇之，調任高車中郎將，恐遭人非議。尤其在薊國再并五縣，舉世矚目之際。不可輕易落人口實。
況且，西林邑二萬余戶牧人，豢養三十萬匹各式良馬，干系重大。民情政務，皆需閻柔打理。急切間，亦難假他人之手。
知主公劉備憂心使高車中郎將人選。閻柔、閻志二人，遂向劉備舉薦了幽州漁陽人，鮮于輔、鮮于銀。
二人久居邊郡，與胡人常有往來。熟悉胡人習俗，又頗知兵事。最關鍵，與薊王并無交集。乃野士白身。劉備見過甚喜，薦于幽州牧王允當面。由王允表為使高車中郎將、副中郎將。治白檀城，掌使高車，處理與之有關事務。
一言蔽之。正副中郎將，兼有“使節”性質。
洛陽。
幽州牧王允與薊王劉備上表，不分先后，抵尚書臺。曹節看過，不敢怠慢，急忙入宮呈報陛下御覽。
請開“白檀、平剛、石成、廣成、白狼、樂亭、驪成等縣。”在曹節的提示下，陛下先看王允表書，方才御覽薊王上表：“求增夕陽、昌城、樂亭、驪成并北平五縣。”
“哦……”陛下欣然點頭：“除去祖陵所在之北平縣，薊王所求，皆是前漢廢縣。兩漢之交，毀于海侵。”
曹節伏地奏曰：“陛下明見。”
“今水退否？”
“海水已退，散布大小水澤，皆是無人白地。”曹節已事先查問。
“薊王此舉，何意？”陛下面色如常。
“老奴竊以為，薊王心有所慮。”曹節不做隱瞞。
“老大人且說來。”
“王上東征西討，勞苦功高。歸國前，陛下賜加黃鉞，替主‘伐不義而征無道’，擴土二千里。我朝有功必賞，軍功尤重。然，薊王歸國前，披喪送親，險屠大將軍滿門。自知必為人所忌，故心有所慮，只要廢土。”
“老大人此語，正合朕意。”陛下問道：“廢縣可行稻作否？”
“土地鹽漬，寸草不生。斷難稻作。”曹節搖頭。
“如此，薊王取來何用？”陛下再問。無利不起早啊。
“聽聞，薊王圍海造鹽田百萬，畝可產青鹽十六石。”曹節有問必答：“不毛之地，旁人棄如敝屣。然薊王卻能‘化腐朽為神奇’。”此語出自《莊子·知北游》:“腐朽復化為神奇。”之句。
陛下欣然點頭：“薊王鑄山煮海，坐擁漁鹽之利。富可敵國，自是情理。薊王之意，朕已盡知。如此，可再將沓氏縣，一并劃歸薊王。”
“若如此，當有二十二縣。”曹節大驚伏地。
“先前不過十有一縣。雍奴藪一析成七，乃薊王所為。非朕所賜。開疆擴土二千里，豈能如此小氣。若被人知曉，所賜多是前漢廢縣，不毛之地。必為天下所不齒。”陛下欣然笑道。
曹節又進言道：“王幽州（王允）表中言道，欲盡遣扶余四加，遷入前漢廢縣安居。想必，亦是薊王暗中授意，為陛下分憂矣。”
“扶余四加，有民幾何？”陛下眼光自毒辣無比。
“聽聞各有十萬人。”
“甚好，甚好！”
百萬三韓，四十萬扶余，還有二十萬高句麗。明年獻費，何止七億。
雍陽縣治。
一艘明輪大舡，旌旗招展，泊在岸邊。城內萬民空巷，皆來送適齡子弟，前往薊國太學壇行學。
“阿母，保重。”有一少年，跪地向老母辭行。
“吾兒此去，當學有所成，上報王恩，下安萬民。”老母諄諄善誘。
“豫兒已知曉。”少年再拜登船。不敢回望，只怕熱淚被老母所見。